摘要
《中华人民共和国外国国家豁免法》昭示着中国正式采取限制豁免制度，这符合中国的国家利益。同时，该法的实施关涉中非合作，并可能在未来给中非合作带来风险挑战。因而，梳理非洲国家在外国法院的涉讼主体、涉讼事由、抗辩路径与诉讼结果，能够较全面地呈现非洲国家在外国涉讼的国家豁免问题，为我国处理以非洲国家为被告的案件提供样本参考。在我国豁免制度转型的背景下，我国需要处理好保障私主体权益、尊重非洲国家的豁免权以及维护中非友好关系三者的平衡，针对非洲国家未来的在华涉讼可能，剖析国家豁免问题的潜在挑战并提出具体对策。
Abstract
The “Foreign State Immunity Law of the People’s Republic of China” has now been implemented. This legislation marks China’s formal adoption of a restrictive immunity stance, aligning with the PRC’s current national interests. The implementation of this law is relevant to China-Africa cooperation and will present future risks and challenges. African states are prone to lawsuits in foreign courts. By examining the defendants, causes of actions, defense strategies, and outcomes in foreign courts, we can gain a comprehensive understanding of the state immunity issues faced by African states abroad, providing reference cases for handling lawsuits in China with African states as defendants. In the context of China’s transition to restrictive immunity, litigation involving African states in China poses several challenges: the potential disruption of individual lawsuits to China-Africa relations, political and diplomatic considerations undermining the predictability of the “Foreign State Immunity Law”, and obstacles to enforcing favorable verdicts for Chinese private entities due to the immunity from compulsory judicial measures under the law. In the context of China’s state immunity institutional transition, China needs to balance protecting private rights, respecting the immunity of African states, and maintaining friendly China-Africa relations. In view of the possible future litigation involving African states in China, China should properly analyze potential challenges regarding state immunity and propose specific countermeasures.
《中华人民共和国外国国家豁免法》（以下简称《豁免法》）已于2024年1月1 日起正式实施，对中国涉外法治建设影响深远。《豁免法》全面采纳限制豁免论，意味着外国国家及其财产将无法再在中国得到绝对的国家豁免。近年来，中非经贸合作中包含大量中国企业与非洲各国政府之间的民商事关系，不可避免地会出现经济纠纷。过去，由于中国实施的是外国国家绝对豁免制度，不受理以外国国家为被告的案件，也不接受外国法院的司法管辖。然而，在《豁免法》确立的限制豁免制度下，未来难免会发生公民、法人因民商事纠纷将非洲国家诉至中国法院的情况。有鉴于此，本文将非洲国家在外国涉讼的国家豁免问题置于中国国家豁免制度转型的背景下予以考察，结合非洲国家以往在外国涉讼的实践经验，为《豁免法》实施后中国如何妥善处理涉非洲国家的主权诉讼建言献策。
一、 中国国家豁免制度与中非合作的关系
国家豁免是一项公认的习惯国际法原则，其含义是一国及其财产不受另一国法院的司法管辖（Jennings & Watts，1992; Fox & Webb，2013）。国家豁免领域存在绝对豁免与限制豁免两种形式。绝对豁免主义者认为，除非外国国家明示同意放弃豁免，否则一国绝对不得对外国国家及其财产行使管辖权。限制豁免主义者则主张，主权国家的行为应分为“统治权行为”和“管理权行为”，国家只能就前者援引豁免，对于后者则不能享受豁免（Garner，2021; 龚刃韧，2005）。
中国国家豁免制度现已完成从绝对豁免向限制豁免的转型。那么，为何中国国家豁免制度需要转型，又如何完成转型？这一转型又与中非合作有着何种关涉？
（一） 中国国家豁免制度的转型
《豁免法》出台前，中国一直秉持绝对豁免的立场。不论是在对外国国家的司法管辖实践中，抑或在海外涉讼时，中国一直贯彻绝对豁免。除非外国国家明示放弃豁免，否则中国不受理以外国国家为被告的诉讼案件，同时也不接受外国法院受理以中国政府为被告的诉讼案件。
中国真正采取限制豁免制度的标志是《豁免法》的实施。判定一国采取什么样的豁免立场和政策，核心在于判断该国作为法院地国时是否允许其法院在特定情形下行使对外国国家的司法管辖，而且这种情形包括外国国家放弃豁免的情况（韩秀丽和张启扉，2024）。《豁免法》承认国家豁免一般原则，但同时采纳限制豁免理论，并规定了豁免例外情形，外国国家及其在该法生效后将会在法定情形下在中国受到司法管辖。①
（二） 中国国家豁免制度何以转型
“国家豁免······既是一个法律问题，又是一个涉及国家对外关系的政策问题······ 各国都按照本国国情的需要和对外政策，采用符合本国利益的国家豁免制度”（李飞， 2011），这段表述反映了国家豁免制度的定位。中国过去的政治经济土壤决定了其长期延续外国国家绝对豁免制度。然而，中国自身的发展、对外政策以及外部环境等方面如今都发生了显著改变，绝对豁免制度已然无法适应中国对外交往的需要。由此，进行限制豁免的立法势在必行。那么，绝对豁免制度为什么无法满足中国的国家利益需求呢？
第一，不利于维护中国的主权权益，有悖于国家主权平等的国际法基本原则。西方国家在二战后开始率先采取限制豁免制度（龚刃韧，2005）。进入21世纪之后，非西方国家也逐步接纳限制豁免制度，限制豁免已经成为国家实践的主流（Verdier & Voeten，2015）。然而，中国转向限制豁免制度并非盲目追随限制豁免的潮流，而是因为中国在国家豁免领域已经与世界大多数其他国家处于不平等、不对等的法律关系之中。由于世界上多数国家采用限制豁免制度，这些国家的法院能够依据国内法对中国主权性实体及中国的国家财产实施司法管辖，但中国却因采用绝对豁免制度而无法对外国国家及其财产实施司法管辖，这背离了国家主权平等，实质上有损中国主权权益。
第二，不利于高水平对外开放与营商环境的法治化。由于绝对豁免制度的限制，私人交易方丧失在中国起诉外国国家并获得司法救济之可能，这不利于吸引外资，也不利于鼓励中资出海。中国公民、法人与非洲国家发生非商事类纠纷时，也无法在母国法院得到救济。而且，绝对豁免制度还阻碍了法律服务业的发展与中国涉外司法话语权的强化。在绝对豁免制度下，针对外国国家及其财产的诉讼案件被中国法院拒之门外，中国的律师事务所与争端解决机构也难以为涉及外国国家的争议提供在华法律服务，我国涉外法律服务业的发展因此受到制约（李庆明，2023b）。国家豁免规则的发展十分依赖国家实践，中国法院囿于绝对豁免制度而不受理以外国国家为被告的案件，削弱了中国在国家豁免规则发展中的话语权。
第三，不利于保障中国的主权安全，难以应对外部威胁。近年来，一些国内法院受理的针对中国的主权诉讼背离国际法治，具有浓厚的政治色彩，严重损害了中国的主权安全。例如，美国法院受理了多起以新冠疫情致损为由起诉中国的案件，其中多数案件虽已被悉数驳回，但“密苏里州案”至今仍未平息，中国在美国法院仍面临诉讼风险。①“密苏里州案”的不良示范可能引致疫情滥诉重新抬头，加剧中国在美国的涉讼风险。如果仍旧恪守绝对豁免制度，则缺乏反制类似滥诉的规则依据，显然无法保障中国的主权安全。
第四，不利于中国对外政策的具体实施。党的十八大以来，国家着力推进全面依法治国。党的二十大报告中明确提出“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”，《中共中央关于进一步推进中国式现代化的决定》中进一步指出，“加强涉外法治建设”与 “完善涉外法律法规体系与法治实施体系”的发展方向。国家豁免制度是中国涉外法律体系中的重要组成部分，绝对豁免制度无法适应中国涉外法治之需求，与中国目前的对外政策不符。转向限制豁免立场并制定《豁免法》是完善中国涉外法律体系重要举措，体现中国涉外法治工作战略布局的长足发展（黄惠康，2024）。
在上述背景下，中国立法者明确指出：“对我国国家豁免政策进行必要调整，明确我国的外国国家豁免政策由绝对豁免转向限制豁免，对于统筹推进国内法治和涉外法治、促进对外开放、依法维护权益、稳定行为预期等具有重要意义”（张天培， 2023）。
（三） 中国国家豁免制度转型关涉中非合作
中非合作的深化推动了中国国家豁免制度的转型，这一转型客观调整了中非之间的国家豁免法律关系。在54个非洲主权国家中，仍旧坚守绝对豁免立场的国家仅有埃塞俄比亚、厄立特里亚、南苏丹和利比亚，其余50个非洲国家均在不同程度上采纳限制豁免制度（韩秀丽和张启扉，2024）。由此，在《豁免法》颁行前，中国与非洲国家之间在国家豁免领域的法律关系并不平等。在中非合作过程中，中国在非洲的经济存在不断强化，中国国家、公民与法人的在非利益都需要得到进一步保障，绝对豁免制度无法实现这一目标，只有转采限制豁免制度才能够为上述利益提供母国司法救济。所以，中非合作客观上加快了中国国家豁免制度转型的脚步，而中国采取限制豁免制度后，调整了中国与绝大多数非洲国家之间的国家豁免法律关系，使之满足国家主权平等的要求。
从积极的角度看，《豁免法》令中国公民、法人在中国法院起诉非洲国家拥有了法律依据，这有助于保障中国企业、公民在非洲的权益。同时，该法也能够促进非洲国家规范对华经贸合作，负责任地处理与中国企业和公民的民商事行为，从而增强中非合作的确定性与可预期性。
当然，《豁免法》也会给中非合作带来风险和挑战。对外国国家及其财产施加司法管辖容易引发法院所在地国与被诉国之间的政治外交摩擦。特别是中非经贸投资合作正在不断深化，在此过程中产生的法律争端呈现出紧迫性、多样态和影响深远的特征，而且中国当前在非洲面临的国际形势日趋复杂，稳妥化解中非之间的法律争端变得尤为重要（张小虎，2022）。这些法律争端自然包括我国采纳限制豁免制度后中国私主体在中国法院起诉非洲国家的争端，《豁免法》实施后非洲国家在华涉讼的应对问题需要引起足够重视。
非洲国家在外国法院遭到起诉并非新鲜事，自限制豁免论被西方国家广为采纳后，非洲国家就时常在西方国家的法院成为被告。非洲国家在外国频繁涉讼的历史背景是什么？非洲国家在外国涉讼时的国家豁免问题具体包含哪些方面？对我国未来解决非洲国家在华涉讼能够提供什么借鉴？这些问题值得进行深入研究。
二、 非洲国家在外国涉讼的国家豁免问题
二战后，限制豁免论被越来越多的国家所接受。而非洲国家的政治经济情况又容易让其与外国私主体产生民事商事争议，进而导致其在外国频繁涉讼，形成了大量的国家豁免司法实践。
（一） 非洲国家在外国涉讼的现实背景
限制豁免论在国际社会的崛起仅说明非洲国家在外国涉讼的可能性在上升，要产生国家豁免问题还需要非洲国家同外国私主体发生具体的民商事纠纷。事实上，独立后的非洲国家与外国私主体，特别是西方国家国民，经贸投资往来密切，二战后西方资本主义国家对非洲施加了巨大的经济影响（韩秀丽，2019）。国家之间存在经济交往，不可避免地会在交往过程中产生经济争端，其中便包含了许多西方国家的私主体与非洲国家之间的经济纠纷，当这些纠纷进入采纳限制豁免制度国家的法院时，非洲国家作为被告能否享有国家豁免便成为绕不开的问题。
除了西方资本主义国家同非洲国家紧密的经济联系外，非洲国家易于在外国涉讼亦有其他的政治经济背景。首先，对外经济交往的主体方面。独立后的非洲国家政府对国家经济的控制较强，虽然非洲国家的政治经济体制各异，但它们普遍采取了国有化、扩大国有企业数量以及增加在外资企业中的本国股份等策略来强化国有经济的比重，因此非洲国家对外经济交往的通常是政府部门、国有企业与国有银行等主权性实体（Bankas，2022；龚刃韧，2005），这些实体被诉至他国法院时会产生国家豁免问题。其次，纠纷产生的可能性方面。西方国家私主体与非洲国家进行民商事交往过程中时常产生纠纷，这与非洲国家内部的政治经济背景高度相关。例如，一些非洲国家时常出现政局不稳与社会骚乱的问题（赛格和门明，2010），不仅成为外国投资者面临的政治风险，也进一步导致非洲国家与外国私人或法人的争议频发。此外，非洲国家独立后时常面临经济困顿、债台高筑的问题，这些国家糟糕的财政状况使得主权债务违约事件时有发生，成为另一类非洲国家与外国私人之间的重要经济争端（奥朗基和邵凌云，1988）。最后，纠纷解决的场所选择方面。对于蒙受损失的外国私人来说，跨国经济纠纷的解决方法其实并不限于诉诸母国法院，还包括当地救济、国际仲裁等救济途径，但西方国家的私主体依旧认为寻求自己国家法院的保护是较好的选项。一方面，西方国家国民有着通过诉讼解决纠纷的历史传统（龚刃韧，2005），故而乐于将非洲国家诉至国内法院。另一方面，当地救济难以获偿。非洲国家的政府治理能力与法律体系均不够完备，西方私主体难以通过当地诉讼或是仲裁来获得赔偿，因此，采纳限制豁免制度的母国法院便成为更加理想的争议解决场所。
对于刚刚全面采纳限制豁免制度的中国来说，非洲国家过往的国家豁免实践都将成为中国未来处理非洲国家在华涉讼的重要分析样本。鉴于此，下文分别从涉讼主体、涉讼事由、抗辩路径与诉讼结果这四个重要方面梳理非洲国家在外国涉讼时的国家豁免问题。
（二） 非洲国家在外国涉讼的主体
当法院将被告被识别为外国国家豁免法上的“外国国家”时，便可能触及外国国家豁免问题。被告是否属于“外国国家”是其能否享有豁免的前提，只有在具备国家豁免主体资格的情形下才能够在被诉时主张豁免，如果被告不属于法院地国法律所规定的国家豁免主体，那么其当然不能够享有国家豁免，对于国家豁免主体资格的判断是法院判定被告能否享有豁免的首要步骤。英美等西方国家转向限制豁免立场后，非洲国家逐渐成为限制豁免国家法院被告席上的常客。从涉讼主体角度看，非洲国家的中央政府、中央政府部门、国有企业、中央银行等都曾在外国法院遭到起诉。
一国的中央政府是国家豁免诉讼中较为常见的被诉主体，非洲国家的中央政府也时常在外国法院被起诉。例如，尼日利亚、乌干达等多个非洲国家的中央政府都曾在美国、英国等国家的法院涉讼。①除了中央政府外，非洲国家中央政府的职能部门也曾在外国法院被诉，例如，在印度法院审理的阿里阿克巴诉阿拉伯联合共和国案中，彼时的埃及共和国经济、供应、进口部便是被告之一。②非洲国家的国有企业在外国法院也时有涉讼，例如，利比亚国家石油公司曾被诉至美国法院，刚果（金）国家矿业总公司曾被诉至英国法院，南非航空公司亦曾被诉至美国法院。③非洲国家的中央银行也曾在外国法院成为被告，最为人熟知的莫过于多国法院审理的以尼日利亚中央银行为被告的系列案件，④赞比亚银行同样曾在英国涉讼。⑤此外，非洲国家的政府官员亦属国家豁免主体，也不时被诉至外国法院。⑥
此外，非洲国家的驻外使团有时也会涉讼，但各国对于外交使团是否具备国家豁免主体资格的规定不一。一般说来，判断外交使团能否享有司法豁免的问题应该适用外交或领事特权与豁免法，但亦有部分国家认为可以依据国家豁免法来判定外交使团在个案能否享有豁免。例如，美国将驻美使领馆被诉与驻美外交、领事人员被诉的案件区分开来，前者适用《外国主权豁免法》，后者则适用外交关系领域的国际条约和美国国内立法，而根据《外国主权豁免法》，外国驻美使领馆属于国家豁免主体（李庆明，2021）。因此，非洲国家的驻外使团能否享有驻在国的国家豁免主体资格，需要依据驻在国的豁免制度予以具体分析，不可一概而论。
（三） 非洲国家在外国涉讼的事由
限制豁免语境下，被识别为“外国国家”仅代表着被告有豁免主体资格并能够享有一般国际法上的国家豁免，而当诉讼涉及的法律事实属于法院地国豁免法中的豁免例外情形时，被告则很可能被剥夺豁免。限制豁免论将外国国家的行为划分为“统治权行为”与“管理权行为”，如果争议的法律事实中涉及外国国家的管理权行为，那么法院很可能适用豁免例外的法律规则并实施司法管辖。对非洲国家在外国涉讼的事由进行考察，有助于廓清非洲国家频繁在外国法院被诉的原因。
在限制豁免制度下，外国国家从事“商业交易”被视作是一项最为典型“管理权行为”，因“商业交易”引发的争议属于豁免例外情形。尼日利亚政府及其中央银行在英美德等国法院卷入诉讼，主要就是由于尼日利亚政府及其中央银行在与外国公司的水泥买卖合同履行的过程中出现违约，进而导致在西方国家的如潮官司。⑦除一般商事纠纷外，非洲国家也因国际投资争议被诉至外国法院，并可能就国际投资仲裁的执行提出国家豁免抗辩。几内亚、①尼日利亚等国都曾因投资仲裁裁决的执行问题被诉至外国法院。以尼日利亚涉讼为例，在中山富诚诉尼日利亚的投资仲裁案中，面对仲裁裁决的执行，尼日利亚在英国上诉法院依据英国《国家豁免法》提出了基于国家豁免不执行仲裁裁决的抗辩，但并没有得到上诉法院法官的支持。②实际上，就该仲裁裁决的执行，尼日利亚还曾在美国法院依据美国《外国主权豁免法》提出过豁免抗辩，但因为仲裁例外条款，也没有得到哥伦比亚地区法院的支持。③中山富诚公司还在加拿大魁北克的法院申请执行仲裁裁决，尼日利亚依据加拿大《国家豁免法》提出了国家豁免的抗辩，希冀能够阻止裁决执行，但这一主张同样未能得到魁北克高等法院的支持。④
普通民事侵权纠纷也不时发生，USAA保险公司诉纳米比亚常驻使团案就是因使团与他人共用的外墙倒塌并致损而引发的诉讼。⑤由劳工争议、主权债务违约等问题导致非洲国家在海外被诉的情形也时有发生。⑥另外，不少非洲国家官员因涉嫌侵犯人权而被诉至他国法院，尽管其中既包含民事纠纷也包含刑事指控，但在国家豁免法视野中，针对非洲国家官员的诉讼一般指的是民事诉讼。此外，还包含涉及支持恐怖主义行为的案件。美国与加拿大的外国国家豁免立法专设“恐怖主义例外”条款，意在剥夺支持恐怖主义的国家的司法豁免，以此打破此类国家的豁免屏障，并为恐怖主义袭击的受害者寻求经济赔偿提供司法救济途径。利比亚、苏丹等国都曾被美国国务院列入“支持恐怖主义国家”名单，苏丹不仅被诉至美国法院，而且面临着包含巨额惩罚性损害赔偿的不利判决。⑦
另需注意的是，如果非洲国家作为原告在他国法院起诉，那么其将无法主张国家豁免，因为主权国家在外国法院作为原告起诉会被视作放弃豁免并接受法院地国的司法管辖。
（四） 非洲国家在外国涉讼的抗辩路径
非洲国家的国家豁免抗辩路径在实践中发生了显著变化，面临外国法院的诉讼，非洲国家的态度与应对呈现出一种由极力抵制转向策略性抗辩的态势。
非洲国家起初对于在外国法院涉讼主要采取抵制态度，通过外交抗议、拒绝出庭等措施表达绝对豁免立场，希冀以此得到豁免。这主要是由于非洲国家早期普遍秉持绝对豁免立场，以英法为主的前宗主国在殖民非洲各国时期持绝对豁免立场，作为殖民地的非洲国家遵循宗主国彼时的豁免立场，绝对豁免因而融入了非洲国家的法律体系中。非洲民族解放运动后，非洲各国相继摆脱殖民统治而独立。民族独立后的非洲十分重视并强调国家主权平等，①而国家豁免原则来源于国家主权平等原则，即“平等者间无管辖权”，于是大多数非洲国家强调国家绝对豁免，并反对限制豁免国家对外国国家行使司法管辖。一些非洲国家还希望通过以限制豁免的“一贯反对者”身份来抵制西方国家法院剥夺其豁免的司法行为（Bankas，2022）。然而，将本国坚持绝对豁免立场作为抗辩理由在司法实践中很难得到支持，非洲国家能否在外国法院享有豁免主要由外国法院依据该国的豁免法进行裁决。此外，对于外国主权者被告来说，向法院地国政府抗议，以期将外交压力传导至法院，并希望依此得到豁免，这种策略的有效性在部分国家大为削弱。以美国为例，在《外国主权豁免法》实施前，美国法院的确十分重视国务院的“豁免意见”，但在《外国主权豁免法》时代，美国法院正式主导外国主权者的豁免认定，美国政府豁免意见产生的效力显著弱化。国务院甚至曾专门通知各国使馆，如果外国主权者在美国法院遭到起诉，应当自行聘请律师向法庭提出主权豁免的抗辩，这也是美国政府不愿意介入国家豁免诉讼的体现（李庆明， 2022）。
将国家豁免司法化是西方国家豁免制度发展的一种趋势（Schreuer，1988），这一现实图景促使非洲国家的应对态度及方式逐步发生转变。由于以绝对豁免为抗辩理由、外交抗议或是拒绝出庭应诉等措施基本无助于非洲国家得到豁免，于是非洲国家在外国法院开始采取更加务实的抗辩策略。尽管绝对豁免立场仍是管辖权抗辩的理由之一，但一些非洲国家也十分重视在法院所在地国的国家豁免法中为自己的豁免寻找法律依据，他们通常会聘请律师，运用法院地国的法律制度进行抗辩。当然，对于被诉的非洲国家来说，主张绝对豁免立场、对法院地国政府施加外交压力与依据法院地国豁免政策与法律进行抗辩是可以并行不悖的，其目的在于尽最大可能争取国家豁免。
（五） 非洲国家在外国涉讼的结果
非洲国家在外国涉讼的最终结果同样值得关注。客观上讲，非洲国家在一些案件中的确成功主张了管辖豁免，特别当西方国家的法院认定争议行为具备主权性质时会尊重非洲被诉国的豁免，例如乌干达政府就在一起因征收和国有化问题在英国法院涉讼的案件中成功主张了国家豁免。②但是，非洲国家的管辖豁免抗辩更多的时候难以得到西方国家法院的支持。在这种情形下，非洲国家将会失去管辖豁免，并不得不面对后续的诉讼程序。各国的限制豁免制度一般将管辖豁免与执行豁免区别开来，丧失管辖豁免后，非洲国家仍能依据法院地国的国家豁免制度享有财产的执行豁免。话虽如此，西方国家法院仍然在一些案件中对非洲国家的资产采取了强制措施，①考虑到英美法院有时会针对非洲国家做出惩罚性损害赔偿的判决，这使得非洲国家在面临限制豁免与败诉的同时需要谨慎考虑海外资产的安全性。
正因如此，非洲国家在国家豁免抗辩未获支持或是败诉的情形下会通过与原告达成和解的方式以换取原告撤诉，避免法院的强制执行。在英国法院审理的Trendtex 贸易公司诉尼日利亚中央银行中，尼日利亚中央银行的豁免抗辩遭到否定，②最终尼日利亚选择向瑞士信贷支付了800万美元和解结案（Bankas，2022）。另外，在欧帕蒂诉苏丹共和国案中，由于美国联邦最高法院裁定《外国主权豁免法》的2008年修正案能够溯及适用，撤销了上诉判决并恢复一审判决，苏丹因而巨额惩罚性损害赔偿。③判决做出后不久，特朗普政府就恐怖主义袭击受害者的赔偿问题与苏丹当局达成了协议，该案的原告在获得苏丹的赔偿金后也随即撤诉。这也侧面反映了限制豁免的司法判决有助于外交谈判（李庆明，2023a），在不破坏国际关系的基础上使原告获得救济。此外，避免过重的诉累也是非洲国家选择和解的诱因之一。就以前述的乌干达政府被诉案为例，乌干达政府虽然在一审成功主张豁免，但原告选择继续上诉，乌干达的国家豁免问题就仍需要接受上诉法院的审查，同时意味着更多的应诉成本，最后乌干达政府与原告达成庭外和解，原告便因此撤诉（Bankas，2022）。
三、 非洲国家在华涉讼的中国因应
随着我国从绝对豁免到限制豁免的制度转型，我国对非洲国家在华涉讼的因应之策也需要因势而变。在限制豁免制度下，非洲国家在华涉讼将可能带来哪些挑战？结合非洲国家在外国涉讼的国家豁免经验教训，我国应当认真应对这些挑战。
（一） 非洲国家在华涉讼的潜在挑战
在《豁免法》确立的限制豁免制度下，受理以非洲国家为被告的诉讼将给我国带来挑战，主要包括三点：一是非洲国家在华涉讼所可能引发的政治外交摩擦将会影响中非关系；二是政治外交考量可能损害《豁免法》适用的稳定性与可预期性；三是 《豁免法》项下的执行豁免制度可能为我国私主体执行非洲国家财产造成阻碍。
1.国家豁免问题引发的政治外交摩擦将会影响中非关系。“作为国家对外政策问题，外国国家豁免直接关系到一国与外国国家的关系和该国对外政策的实施”（李飞，2011），非洲国家在我国法院被诉时的国家豁免问题关系到我国同非洲国家的关系以及我国对非政策的实施，个别诉讼可能对中非关系产生不利影响。一些跨国公司善于利用限制豁免制度对非洲国家提起索偿，“秃鹫基金”公司就中意于低价收购部分非洲国家的违约主权债券，之后在各个采取限制豁免制度的司法辖区针对这些经济受困的非洲国家提起诉讼，追索主权债务。以FG公司诉刚果（金）案为例，FG公司是一家“秃鹫基金”，专门以超低价收购某些贫穷国家的违约主权债务、并通过诉讼获得偿付，以谋求高额利润。FG公司于2008年发现中铁股份有限公司正打算开发刚果（金）的铜矿资源，双方已达成一份金额高达1.75亿美元的开发合同，该公司便在香港兴讼，寻求截留该笔矿权费（中华人民共和国外交部条约法律司，2018）。四处索债是“秃鹫基金”自然的资本逐利行为，其受让债权与提起诉讼的行为亦有法律依据，它们并不在意法院地国与被诉国之间的关系是否会因此受损。然而，法院地国不可能无视这些潜在风险，故而会警惕甚至反感此类诉讼，也不会轻率地剥夺非洲国家在此类案件中的豁免。在FG公司诉刚果（金）案中，中央人民政府认为如果香港法院采取与中央不一致的豁免制度并否决刚果（金）的豁免，将“毫无疑问对中国主权造成损害，给国家整体利益带来长远和严重的负面影响，包括涉案外国国家与中国友好关系受损的后果将由中央政府承担，中国及其国家财产可能在国外遭到对等对待，正常国际交往和经贸合作受到妨碍，中国支持发展中国家发展经济的国际形象也将受损等”（中华人民共和国外交部条约法律司，2018）。因而，未来我国也必须警惕此类可能有损中非关系的诉讼。
2.政治外交考量可能损害《豁免法》适用的可预期性。并非所有状告非洲国家的诉讼都是恶意的，不少诉讼只是为了主张原告自身合法权益。但无可否认的是，只要是对非洲国家限制豁免，就意味着对其行使司法管辖，非洲国家的财产安全亦会遭到威胁。因此，非洲国家的外交抗议难以避免。我国既然选择了限制豁免的制度转型，必然已经考虑到了这种情况，《豁免法》第19条相应地设置了外交意见制度，授权外交部在国家豁免诉讼中就涉及外交事务等重大国家利益问题向法院提供意见。但若未能妥善应用外交意见制度，则可能导致《豁免法》适用的不可预测性，不利于我国国家豁免法制的稳定性（张启扉，2021）。如果法院在非洲国家依据《豁免法》的确不应享有豁免时仍旧囿于外交因素而给予其豁免，那么原告的权益则会遭受损害，这不符合我国国家豁免立法促进高水平对外开放和营造法治化营商环境的愿景目标。然而，非恶意诉讼有时的确会触及我国对非政策的敏感问题，因而法院有时也需要在被诉的非洲国家本不该享有豁免的诉讼案件中，尊让外交部的意见并给予被告司法豁免。
3.《豁免法》项下的执行豁免制度可能给我国私主体执行非洲国家财产造成阻碍。《豁免法》赋予了外国国家财产几近绝对的执行豁免（李庆明，2023a），这意味着即便私人原告胜诉，也会在寻求执行败诉国财产时碰壁。鉴于此，不论是私人原告还是我国政府、法院都应当审慎思考非洲国家财产的执行豁免问题。
（二） 非洲国家在华涉讼的因应
1. 价值导向层面
国家豁免是一个政治与法律交织的领域，兼具司法和外交双重属性（孙昂， 2021）。我国因应非洲国家在华涉讼必须考虑到中非关系，避免将国家豁免纯司法化。特别是“一带一路”倡议在非洲的深化实施与中非合作在大变局下面临着“更大、更不确定的挑战”的现实背景下（周玉渊，2023），不能够让限制豁免制度成为中非合作的障碍，维护中非友好关系与限制豁免制度的实施必须同时兼顾。保护我国公民、法人、组织的正当权益是《豁免法》的核心立法目的（赵乐际，2023），落实 《豁免法》确立的限制豁免制度是助力高水平对外开放、打造法治化营商环境的重要一环（李庆明，2023b）。如果《豁免法》由于外交因素而导致无法稳定地适用，那么该法对境内外公民与法人的可预期性将会大打折扣，这将与《豁免法》的制定初衷相悖。因此，保持《豁免法》的可预期性是应对非洲国家在华涉讼的价值导向之一。中国也应避免司法霸权主义，不应对非洲国家过度行使管辖权。
总而言之，寻求在保护私人主体的权益、尊重非洲国家的豁免权和维护中非关系之间的平衡，不仅体现我国处理非洲国家在华涉讼问题的价值取向，也是我国灵活应对此类问题的动力来源。
2. 具体对策层面
（1）预防因非洲国家在我国被诉时外国国家豁免问题引发的风险
首先，可以从立法层面着手，中非之间可以考虑创设双方都能够接受的有约束力的豁免规则，在立法层面达致互惠，以此降低因国家豁免问题引发的外交纠纷与国际争端。尽管非洲国家在中国的法院被诉时，最重要的法律依据应当仍是中国国家豁免法，但双方间的相关条约必然需要遵守。
其次，涉及非洲国家的外国国家豁免风险亦包括中国私主体难以执行针对非洲国家的胜诉裁决。对此，中国私主体在与非洲国家——无论是绝对豁免国家还是限制豁免国家——进行经济交往时，有必要争取在合同中就豁免问题与对方协商，订立明示放弃豁免的条款，并明确违约时用以偿还债务的指定财产，以最大程度地保护自己的利益，避免让执行豁免问题成为经济交往中的重大风险。举例来说，在与非洲国家缔结主权借款合同时，如果事先纳入放弃豁免条款，即使日后非洲国家出现债务违约，法院也能够基于放弃豁免条款否决违约国的豁免主张。①在主权借贷合同中放弃豁免条款已成为缔约惯例，有助于合法地维护我国相关主体的经济权益。
最后，我国不宜用“法律战”思维利用撤销非洲国家的国家豁免达到政治目的。国家豁免法的新发展表明，外国国家豁免日益成为“法律战”的武器和涉外斗争的工具。美国将外国国家豁免作为其实施对外政策以及对他国进行“法律战”的武器 （Franchini，2019），这是美国维系全球霸权的手段之一。然而，美国的这种做法招致了俄罗斯、伊朗与古巴等国家的对等反制（徐树，2022），外国的对等反制将给美国在海外的资产安全造成风险。“法律战”不能成为我国应对涉非洲国家的外国国家豁免问题的预防路径，因为这既与中非合作精神和中国对非政策严重不符，亦有可能招致来自非洲国家的对等措施。
（2）妥善处理以非洲国家为被告的诉讼
当不可避免地受理了以非洲国家为被告的起诉，我国法院应当秉持法治要求，依法处理此类争议，以维护我国在外国国家豁免问题上的可预测性。
因商业活动在我国法院涉讼的非洲国家不享有管辖豁免。《豁免法》第7条明确规定，因外国国家与我国或其他国家的组织或个人发生的商业活动引起的诉讼，外国国家不享有管辖豁免，而且，商业活动的外延较为宽泛，包括非行使主权权力的关于货物或者服务的交易、投资、借贷以及其他商业性质的行为。举例来说，在北京市第四中级人民法院审理的“埃塞俄比亚公路局案”中，埃塞俄比亚公路局涉及保函兑付违约，当然属于商业活动。①但需注意的是，该条还要求法院综合考虑行为的性质与目的来判定其是否属于商业活动，这意味着法院对于行为是否涉及行使主权权力这一问题有自由裁量空间。如果法院认定该行为属于非行使主权权力的商业行为，那么埃塞俄比亚公路局则不享有管辖豁免。除了商业活动例外条款之外，涉及非洲国家的争议也可能触及仲裁例外条款。近年来，我国企业与非洲国家政府机构缔结的合同之中，越来越多地纳入仲裁条款。如果我国企业就仲裁协议的效力、仲裁裁决的承认与执行、仲裁裁决的撤销等问题将非洲国家诉至我国的法院，那么依据《豁免法》第12条之规定，非洲国家则不享有管辖豁免。
在我国《豁免法》的限制豁免制度下，外国国家的财产享有极大的司法强制措施豁免。当然，如果争议双方存在明示放弃执行豁免的合同约定，那么依据《豁免法》 第14条规定，明示放弃执行豁免的外国国家财产不再享有司法强制措施豁免。正如前文所述，我国相关主体与非洲国家之间缔结的借贷合同中纳入放弃执行豁免条款已是惯例，这的确能够为我国相关主体的利益提供有效保护。然而，考虑到并非在一切合同中均会纳入放弃豁免条款，因而势必需要考虑到放弃执行豁免条款缺位的问题。
在放弃执行豁免条款缺位的情形下，私人原告很可能遭遇执行豁免的障碍而导致无法执行非洲国家财产的情况。对此，我国政府也需要重视，避免令原告拿到胜诉判决却因国家豁免阻碍而无法执行（Schreuer，1988）。在执行败诉国家财产的过程中，我国政府应当提供法律和外交层面的帮助，维护我国私人的海外利益。事实上，一些国家的国家豁免专门立法中存在“政府支持”条款，授权政府部门在针对外国国家及其财产的判决执行时，为私人提供帮助。①我国的《豁免法》并未囊括相关条款，但纳入“政府支持”条款的立法实践值得借鉴。事实上，政府对于胜诉方的支持也可以通过其他途径体现。非洲国家在外国涉讼的经历表明，胜诉原告并非一定要寻求非洲国家财产的强制执行，也可以通过庭外和解的方式获得赔偿。我国作为判决作出国，可以经由外交途径与非洲国家交涉，帮助胜诉的原告与败诉的非洲国家达成和解协议。
（3）警惕少数可能损害中非关系的诉讼
少数诉讼可能引发我国同被诉非洲国家的外交争端，不利于中非合作大局，我国法院应当对此保持警惕。在处理此类诉讼时，我国外交部可以依据《豁免法》第19条规定的外交意见条款向我国法院递交利益声明，阐明此类起诉的恶意性及其之于中非关系的不利影响，法院则应当审慎考虑否决被诉非洲国家豁免将产生的后果。需要说明的是，外交意见同样可以呈递给特别行政区的法院，港澳特区法院也必须审慎对待外交部在个案中提出的外交意见。
同时，我国法院需关注非洲国家被诉案件的政治性，以避免个案处置不当而引发外交争端，这要求我国法院与其他公共机构协同应对此类案件。外交部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、安全部、司法部等部门间应通过部门间信息沟通机制为对外政策指导具体个案审理提供支持。②具体到涉及非洲国家的国家豁免案件，该机制能够较为迅速地使上述各部门知晓相关事实，从而预先研判应对之策。《豁免法》第19条为我国政府向法院陈述相关对外政策提供了法律依据，也使我国涉及对外政策的诉讼更加透明化。部门间信息沟通机制与外交意见制度，能够共同预防利用我国限制豁免制度的对非诉讼可能带来的中非关系风险。需再次强调的是，我国也应避免过度使用前述机制，并非所有以非洲国家为被告的案件都会有损中非友好，外交部出具外交意见应保持“谦抑性”。法院是否采纳外交意见也应当存留一定裁量空间，与此同时认真对待原告的合法权益诉求。质言之，我国处理涉非洲国家豁免案件时需要平衡好《豁免法》适用的可预期性、对非政策实施与私人权益保障之间的关系。
结论
《豁免法》的颁行标志着中国从绝对豁免向限制豁免的制度转型。这一转型意味着非洲国家可能在中国法院被诉，中非关系可能因此受到影响。非洲国家在外国涉讼的历史背景和丰富的实践经验，为中国处理非洲国家在华涉讼提供了宝贵的参考。然而，在限制豁免制度下，非洲国家在华涉讼将给我国带来一系列挑战，包括个别诉讼可能对中非关系的不利影响、政治外交考量对豁免法可预期性的损害以及执行豁免制度对中国私主体执行胜诉判决造成的阻碍。为应对这些挑战，中国应致力于在保障私人主体权益、尊重非洲国家的豁免权和维护中非友好关系之间找到平衡。具体而言，中国需要从立法和合同条款等层面进行预防，同时通过政府支持和外交途径在执行判决时提供帮助。此外，处理涉非洲国家的国家豁免案件时，中国法院应与外交部门协同配合，妥善处理相关争议，防止少数诉讼对中非合作大局造成不利影响。
理想的国家豁免制度能够在维系国家间良好关系的同时促进国际政治经济稳定发展，中国的限制豁免制度不仅有助于提升国家法治化水平和营商环境的可预期性，也为中非关系的稳健发展提供了法律保障。然而，国家豁免问题亦可能成为损害双边关系的导火索，在《豁免法》的具体实施过程中，如何在司法与外交之间取得平衡，将成为中国在处理涉非洲国家豁免案件时需要持续面对和解决的课题。
① 2020年，在第十三届全国人民代表大会第三次会议期间，30多位全国人大代表联名提交议案，建议我国加快进行国家豁免立法。 2021年4月，外交部联合最高人民法院等部门起草了《中华人民共和国外国国家豁免法（送审稿）》并报送国务院。随后，司法部按照立法程序对其进行审查，广泛征求了相关主体的意见，最终形成《中华人民共和国外国国家豁免法（草案）》（以下简称 《草案》）。2021年12月29日，《草案》经国务院第160次常务会议审议并原则通过。2022年12月30日，《中华人民共和国外国国家豁免法（草案）》正式对外公布，并向全社会征求意见。2023年9月1日，全国人民代表大会常务委员会投票通过《中华人民共和国外国国家豁免法（草案）》，该法于2024年1月1日起正式实施。
① State of Missouri ex rel. Andrew Bailey, in his official capacity as Missouri Attorney General v. The People’s Republic of China et al., Appellate Case No.22-2495, United States Court of Appeals for the Eighth Circuit, 2024.
① See Adler v. Federal Republic of Nigeria, [1997] 107 F.3d 720; Uganda Co. (Holdings) Ltd v. the Government of Uganda, [1979] 123 S.J.48.
② See Ali Akbar v. United Arab Republic, [1966] HIR SC 230; [1983] 64 ILR 489; [1966] 1 S.C.R.319.
③ See Carey v. National Oil Corp., [1979] 592 F.2d.673; La Generale des Carriers at Des Mines v. F.G. Hemisphere, [2012] UK PC 27; Brink’s Ltd v. South African Airways, [1996] 93 F.3d 1022; Musopole v. South African Airways, [2001] 72 F.Supp.2d 443.
④ See Trendex Trading Corporation v. Central Bank of Nigeria, [1977] QB 529; Hispano Americana Mercantil S.A. v. Central Bank of Nigeria, [1979] 2 Lloyd's Rep.277; Youssef M. Nada Establishment v. Central Bank of Nigeria, [1977] 16 Int’l Legal Mat.501; National American Corporation v. Central Bank of Nigeria, [1978] 448 F. Supp.622; Verlinden B.V. v. Central Bank of Nigeria, [1983] 103 S. Ct.1962.
⑤ See Camdex International Ltd v. Bank of Zambia & Anor, [1997] 1 EWCA Civ 798.
⑥ See eg. Mohamed Ali Samantar v. Bashe Abdi Yousuf et al., [2010] 560 U.S.305.
⑦ See Trendtex Trading Corp. v. Central Bank of Nigeria, [1977] 1 QB 529; Youssef M. Nada Establishment v. Central Bank of Nigeria, [1977] 16 Int’l Legal Mat.501; National American Corporation v. Federal Republic of Nigera &Central Bank of Nigeria, [1978] 448 F. Supp.622.
① See Maritime International Nominees Establishment v. the Republic of Guinea, [1982] 693 F.2d 1094.
② Federal Republic of Nigeria v. Zhongshan Fucheng Investment Co Ltd, [2023] EWCA Civ 867.
③ Zhongshan Fucheng Industrial Investment Co. Ltd. v. Federal Republic of Nigeria, Civil Action No.22-170 (BAH) .
④ Zhongshan Fucheng Industrial Investment Co. Ltd. v. Federal Republic of Nigeria, [2023] QCCS 791.
⑤ USAA Casualty Insurance Co. v Permanent Mission of Republic of Namibia, [2012] 681 F.3d 103.
⑥ See Cabiri v. The Government of Ghana, [1997] 918 F Supp 129; La Generale des Carriers at Des Mines v. F.G. Hemisphere, [2012] UK PC 27; FG Hemisphere v. Democratic Republic of Congo, [2011] 637 F.3d 373.
⑦ See Opati v. Republic of Sudan, [2013] 978 F. Supp.2d 65; Opati v. Republic of Sudan, [2014] 60 F. Supp.3d 68; Opati v. Republic of Sudan, [2020] 140 S. Ct.1601.
① 非洲国家对国家主权平等原则的捍卫可以从《非洲统一组织宪章》第1条和第3条中有关非洲国家独立与主权平等的强调看出。See The Charter of Organization of Africa Unity，Art.I，Art.III.
② Uganda Co (Holdings) Ltd v. Government of Uganda, [1979] 1 Lloyd’s Rep 481.
① 例如，美国法院曾对尼日利亚中央银行的外汇储备采取强制措施。See National American Corp. v. Federal Republic of Nigeria and Central Bank of Nigeria，[1978] 448 F. Supp.622.
② Trendtex Trading Corp. v. Central Bank of Nigeria, [1977] 1 QB 529.
③ Opati v. Republic of Sudan, [2020] 140 S. Ct.1601.
① 一项针对中国与非洲国家缔结的一百份借款合同的研究发现，大多数合同包含明示放弃国家豁免的条款。See Anna Gelpern et al.，How China Lends: A Rare Look into 100 Debt Contracts with Foreign Governments，（2021-03-31）[2023-10-25]. https://www.cgdev.org/ sites/default/files/how-china-lends-rare-look-100-debt-contracts-foreign-governments.pdf.
① 中国水电建设集团国际工程有限公司与埃塞俄比亚公路局侵权责任纠纷一审民事裁定书，北京市第四中级人民法院，（2019）京04 民初225号，2019年2月20日；中国水电建设集团国际工程有限公司与埃塞俄比亚公路局侵权责任纠纷一审民事裁定书，北京市第四中级人民法院，（2019）京04民初225号之二，2019年2月22日。
① 例如，《美国外国主权豁免法》第1610节第6条第2款规定，应1605A节项下的胜诉当事方请求，美国财政部长与国务卿应尽一切所能协助胜诉债权人或作出判决的法院，确认、寻找和执行该外国国家或其机构、部门的财产。《加拿大国家豁免法》第12条也存在类似规定。值得注意的是，“政府支持”条款存在例外情形，当政府的帮助行为威胁到本国安全或国家根本利益时，相关部门可以停止对私人的协助，这也体现了国家利益维护超越私人权益保障的价值取向。
② 参见《外交部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部关于处理涉外案件若干问题的规定》，外发 [1995]17号。